政府與民眾的關係，古今中外已經有不少理論表述，但其實質是一種契約關係。民眾是買方，政府是賣方：民眾付出的是經濟上的稅收、政治上的服從、思想上的認同；政府提供的是各種公共服務。如果政府不能提供令人滿意的服務，只關心短期政績目標，不注重長遠的社會利益；不能主動從民眾的迫切需要出發，而是被動地應付迫在眉睫的壓力；慣於採用簡單的行政手段應付複雜的社會問題，甚至在有意無意之間以公權力侵害私權力，就必然造成群眾不滿，民眾與政府的契約就會出現裂縫。這種裂縫首先將危及思想上的認同，導致官民矛盾增加，政府治理成本增大，繼而波及政治上的服從，造成制度危機；當危機蔓延到經濟上的稅收時，契約關係將難以維持。為避免這種危險，執政集團會作出自律，力求改進服務，使契約關係能夠持續。但是，執政集團是一個龐大的群體，當少數有責任意識的人致力於改進公共服務時，可能大多數人還在孜孜於眼前利益。這種情況將引發執政集團內部的利益分化和鬥爭。

透過強化民眾一方的力量，也就增強了執政集團內部的責任意識一方的力量，使執政集團的整體行為向著改善公共服務，以維護和鞏固契約關係的方向傾斜，而不是執著於眼前的既得利益。

無直接利益衝突的社會矛盾更可怕

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