自宋立國，對周邊的少數民族有一個總的原則，即是“以漢制蕃”。蕃官不管是官職多高，差遣多麼重要，手下帶著多少人，敘位都是在漢官之下，受漢官管轄。除非特例，如麟、豐、府三州的折家和楊家等，因為立有大功，本地又納入朝廷的統治體系，實際上是按照漢官敘位。但他們作為藩將，依然不能入三衙為管軍。

總的原則如此，各地按照實際情況，又有不同的政策。西南和川峽地區，通行的是羈縻制，如徐平初仕的邕州，土官只受朝廷冊封，朝廷不插手他們治下的具體事務，他們也不負擔兵役和勞役。西北等地又不同，蕃羌分為熟戶生戶，生戶與朝廷沒有關係，熟戶才在朝廷治下。對熟戶的統治方式，是一種半自治的形式，一般族內事務他們自己決斷，有了爭執則由地方官派人過去秉公處理，雙方同意，稱為和斷。如果有戰事或者興作大的勞役，這些熟戶則按照一定的比例抽丁參加，參加戰鬥自備弓甲器馬。

實際認真論起來，蕃羌熟戶相當於隋唐的府兵制，蕃兵有點類似於府兵。

正是認識到了西北的統治體系跟邕州不同，徐平才有了變夷為夏的想法，因為這些蕃落熟戶實際上已經在朝廷治下，完全不同於邕州地區的蠻族土民。

在“以漢制蕃”的大原則下，蕃落熟戶受到很多限制。比如他們不適用朝廷法律，按照曹瑋在秦州定下的規則，蕃民和蕃民發生衝突，則派官和斷，如果有一方是漢民，則按朝廷律條處理。比如蕃兵不管身份如何，地位多麼重要，不許娶漢民女子為妻。當然，蕃民更加不許蓄漢民為奴婢。各種各樣的歧視，無處不在。

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