錢穆《中國曆代政治得失》第一講 漢代一、漢代政府組織甲、皇室與政府嚴格說來，要到秦漢才是中國歷史上正式有統一政府。秦以前的中國，只可說是一種封建的統一。只要到秦漢，中央方面才有一個更像樣的統一政府，而其所轄的各地方，也已經不是封建性的諸侯列國並存，而是緊密隸屬於中央的郡縣制度的行政區分了。因此講中國傳統政治，可以徑從秦漢講起，以前暫略不論。秦代只是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續。所以秦代暫亦不講，而只講漢代。現在專說漢代政府究是怎樣組織的？我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權分配。在此方面，我亦只想提出兩點來加以申說。第一是皇室與政府之職權劃分，第二是中央與地方的職權劃分。我們知道：秦以後，中國就開始有一個統一政府，在一個統一政府裡，便不能沒有一個領袖。中國歷史上這一個政治領袖，就是皇帝。這皇帝又是怎樣產生的呢？在中國傳統政治裡，皇位是世襲的——父親傳給兒子。若用現代政治眼光來衡量，大家會懷疑，皇帝為什麼要世襲呢？但我們要知道，中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一個城市的人口，也不過幾萬。他們的領袖，自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場上，那裡便可表現所謂人民的公意。羅馬開始，也只是一城市。後來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦、漢時代，國家疆土，早和現在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規模，並不是向外征服，而是向心凝結。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農業國，幾千萬個農村，散佈全國，我們要責望當時的中國人，早就來推行近代的所謂民選制度，這是不是可能呢？我們若非專憑自己時代判斷，來吞滅歷史判斷，我們應該承認皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國，在歷史上有皇帝的，實在也不在少數。我們不能說，中國從前不用民主選舉制，而有一個世襲的皇帝，便夠證明中國傳統政治之黑暗與無理性。在封建時代，本來有很多家庭有他們世襲的特權，這些皆所謂貴族。但從秦漢以後，封建制度早已推翻。單隻皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子以外，政府裡便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲。郡太守不能把郡太守的職位傳給他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項絕大的進步。從前封建時代，政府和家庭，有分不開的關係，現在則不然了。組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。不過在那時，還留下一個很大的問題：便是皇室和政府的關係。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權又怎樣分？這是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是此下中國政治史上一向要碰到的一個大問題。拿歷史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應該分開的，而且也確實在依照此原則而演進。皇帝是國家的唯一領袖，而實際政權則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象徵此國家之統一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任。皇權和相權之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制，那是和歷史事實不相符合的。要講漢代皇權和相權之劃分，讓我先舉一例項：當時皇帝宰相，各有一個“秘書處”，而兩邊的組織，大小不同。漢代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居。只有尚書是管文書的，這真是皇宮裡的“秘書”了。漢代開始的尚書，其職權地位本不高，後來才愈弄愈大。最先尚書只是六尚之一，這是皇帝的秘書處。若說到宰相的秘書處呢？共有十三個部門，即是當時所謂的十三曹，一個曹等於現在一個司。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當時宰相秘書處組織之龐大，與其職權之廣泛。一西曹，主府史署用。二東曹，主二千石長吏遷除，幷包軍吏在內。二千石是當時最大的官，以年俸有兩千石谷得名。可見朝廷一切官吏任免升降，都要經宰相的秘書處。三戶曹，主祭祀農桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院，明代的通政司。五詞曹，主詞訟，此屬法律民事部分。六法曹，掌郵驛科程，這像現在的交通部，科程是指一切交通方面之時限及量限等。七尉曹，主卒曹轉運，是管運輸的，略如清代之有漕運總督。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。此兩曹所管屬於法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二倉曹，管倉谷。十三黃閣，主簿錄眾事，這是宰相府秘書處的總務主任。這十三個機關，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們只根據這十三曹名稱，便可想見當時政務都要彙集到宰相，而並不歸屬於皇帝。因為皇帝只有一個籠統的尚書處，只有一個書房。最先的尚書也僅有四人，而宰相府下就有十三個機關。這相府十三曹，此諸皇室尚書的範圍大得多，而且此十三曹的權位也很重，也竟儼如後代之專部大臣。可見漢代一切實際事權，照法理，該在相府，不在皇室，宰相才是政府的真領袖。以上單據一例來講皇室和政府的區別。從中國傳統政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區別的。

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