早在隆慶六年年末，高務實就暗中指使兵部、戶部、工部以及某些九邊重鎮的文武官員連番上疏，為軍工私營造勢。到了萬曆元年，朝廷正式通過了軍工私營、並行採購的新制度。

在這個制度下面，朝廷繼續維持官營製造部門，但允許部分符合條件的“私企”參與軍工製造，同時也改革了軍械分配和採購制度。在高務實的暗中操弄下，最後形成了“承包商競標制”。

這個制度是怎麼回事呢？打個比方，如果眼下宣府守軍需要換裝火銃兩萬支，兵部及內閣也批准了。

那麼，首先就由兵部發榜，告知各官營部門如軍械局、兵仗局和私人軍工企業，將與此後多久召開競標。然後提出由宣府守軍和兵部等部門商議後定下的要求，比如射擊距離、射擊精度、火力強度、槍管冷卻時間等技術指標，然後開始競標。

競標會議由兵部主持，科、道同時派員參與監督。該會議不光是開會，還必須進行現場展示，然後比較結果，最終進行綜合考慮，並報備於內閣，最後發榜公示，這才能確定競標部門或者企業。

為了保證官營部門的優勢或者說保證官營部門能維持下去，私人軍工企業如果中標，還必須繳納中標總額的十分之一作為保證金，當中標並且完成該項交易之後，保證金直接轉為稅收，不予退回。

如果因中標企業本身的原因，導致交易無法完成，則保證金全扣，並根據合同追繳違約金。這裡的“中標企業本身原因”，包括但不限於企業困頓無力完成、產品質量不達標等各類。

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