在南北政府對峙，上海為了即將發行的“金礦股票”而發狂的時候，在中國的北方出問題了！

民國7年秋天，段祺瑞所領導的督辦參戰事務處之下，成立了一個西北邊防籌備處，由徐樹錚任處長，作為把“參戰”改為“邊防”的一個準備。邊防籌備處成立後，剛巧遇上俄國革命，共產黨奪取政權，使外蒙古有心脫離俄國控制而傾向中國。

外蒙古的獨立，是帝俄策動外蒙的哲布尊丹巴於辛亥年陰曆十二月二十八日在庫倫登基，號稱“大蒙古國”，年號“共戴”。民國成立，一切正在草創，遂予帝俄以可乘之機。

由於俄國內亂，失掉了對外蒙古的控制，逐漸引起了日本的垂涎。日本利用布里雅特人謝米諾夫和蒙匪富升阿來策劃組成一個包括布里雅特，內、外蒙古及呼倫貝爾的大蒙古國，在日本控制之下。主持這項工作的，是日本駐庫倫武官松井中佐。松井和布里雅特人的會議及宴會照片後來被中國參謀本部得到。

外蒙古的許多王公鑑於獨立的失算，又怕日本乘機侵佔，所以醞釀重新歸屬中國。

外蒙的內向，給徐樹錚一個發揮野心的好機會。徐樹錚是一個極有政治野心的人。北京局勢的混亂，使他不能施展抱負，而他一舉一動又容易引起政治風波，加上段祺瑞的督辦參戰處已不見容於國人。剛好他擔任西北邊防籌備處處長，正遇上外蒙古內向問題，因此他便提出了“西北籌邊辦法大綱”，經國務會議議決照辦，政府特任他為西北籌邊使，隨後又命他兼任西北邊防軍總司令。

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