漢帝國的政府首腦，是三公。[20]

三公，就是丞相、太尉、御史大夫。丞相是最高行政長官，太尉是最高軍事長官，御史大夫是最高監察官和執法官。邦國時代，天子之宰為公，諸侯之宰為相，秦漢帝國則將丞相、太尉、御史大夫合稱宰相。

宰相即三公，所以又叫相公。

三公之下是九卿，也就是政府部長。張湯擔任過的廷尉，顏異擔任過的大司農，都是。九卿未必只有九個，也可能九卿為正卿，之外還有列卿。[21]

九卿和三公都有自己的施政機構。三公的叫府，也叫公府或相府。九卿的叫寺，也叫卿寺。皇帝的則叫宮，也叫皇宮。皇宮、相府、卿寺，各行其政。

事實上，皇帝、三公、九卿，有分工。皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，九卿則是中央各機關部門長官。九卿的權力和地位與三公無法相比。三公坐而論道，九卿作而行之。三公是決策者，九卿是執行人。[22]

其實就連皇帝，也沒法跟宰相比。漢初，帝國的政務都由宰相負責。他們平時獨立辦公，如有大事則三公會議（一起討論），再拿出方案交皇帝批准。皇帝五日一朝，只能說可說否，無異於橡皮圖章。

可見，皇帝不是政府，宰相才是。皇帝的功能，跟西方的國會和現在的人大差不多。

職權不同，機關單位、工作班子和經費來源，也不相同。皇帝的是宮廷，政府的是朝廷；皇宮的職能部門叫尚，政府的叫曹；宮廷的經費來自工商稅收，朝廷的來自田賦收入。田賦是大頭，用作政府公款。工商稅收是小宗，算是皇帝私房。宮中府中，涇渭分明。

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