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當世荊湖還遠沒有發展成後世遠近聞名的魚米之鄉。

因洞庭湖、荊江、漢水每逢汛季常洪水氾濫，而各地民眾自發組織建設的近水垸堤、垸寨，受限於錢糧、人力的匱乏，缺乏統一、周密的籌劃，動輒毀於洪水。

荊湖各地的民眾飽受水患之災，糧棉桑麻種植以及工商等業發展也比江淮相差甚遠。

相對而言，漢水以西的荊北四縣，受水災的威脅程度要比東岸的漢川、天門等縣更為嚴峻。建繼二年洞荊湖寇又漸成大患，一度摧糜荊江兩岸，令荊北四縣人口流失嚴重。

徐懷組建南蔡招討司時,荊州治所在的江陵縣以及監利、山陽、荊門三縣，人口加起來僅二十三四萬。

荊北四縣飽受水患之苦，人口流失嚴重，但這同時也意味著可開發的耕地潛力極大，也有更大的潛力去容置招附饑民。

在洞荊聯軍接受招安之後，徐懷在江陵、山陽、江陵、監利四縣之外，還新置章山、樊臺兩縣（都巡檢使）同屬於荊州，總計逾六十萬招附饑民都安置於此。

然而真正將逾六十萬招附饑民安置下來，併為京襄所用，絕非簡簡單單的幾道行政命令就能解決的。

在京襄正式成立之前,楚山先在鄂北斬獲盤龍寨大捷，於千汊浦僑置南蔡縣，大規模啟動垸堤、垸寨建設；建繼帝駕崩之後，於樊臺設立南蔡招討司，在徹底進剿洞荊聯軍之前，徐懷就在荊北著

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