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下邳城原有內外兩層，內城為軍政用地，城牆周長六公里許。外城為商業用地，城牆周長九公里多。

高雲到下邳之後，下邳城日益繁榮，各行各業發展都很迅速。為了適應軍政和經濟發展需要，高雲便讓陳登設計，將下邳城拓寬。將下邳城擴建為內，中，外三層，在原來外城的基礎上，重新建起總長二十公里的城牆。

把內城作為徐州政務中心，中城作為虎威軍屯兵營地，外城作為商業貿易用地。

這個規模的城池，在當時來說是極其壯觀也極其轟動的。當時的洛陽帝都城牆總長也不過十三公里多點，而新建的下邳城則是洛陽帝都的一倍半多。

這樣大規模的建設，也是高雲跟郭嘉他們商量之後的決定。綜合各種因素的衡量，高雲決定把下邳作為虎威軍的基地。

下邳新城建成以後，北鄰半戈山、南當黃河、西有沂水、東靠武水，四周外防皆是險要，在當時的軍事環境下，絕對是首屈一指的鋼鐵要塞。

下邳本來就是徐州的政治文化中心，人口密集。高雲接手之後，採取郭嘉納流民以蓄士馬的策略，廣施仁政。四方流民紛紛湧入，使下邳人口劇增，由原來的六十多萬增長到一百七十餘萬，將近是原來帝都洛陽人口的三倍。

下邳城四周更是村鎮密佈，成了絕對的人口聚集區。在城牆以東，緊鄰城下有一大片六層建築，綿延數里，與東城牆遙相呼應，卻比城牆高出許多。

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